將學(xué)前兒童的權(quán)利保障放在首位 規(guī)定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，學(xué)前教育又是建設(shè)教育強(qiáng)國的基礎(chǔ)工程。當(dāng)前學(xué)前教育的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的學(xué)前教育需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，學(xué)前教育的平衡充分發(fā)展要求給予學(xué)前兒童的權(quán)利以平等和充分的法治保障。《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)體現(xiàn)了這種精神。

保障學(xué)前兒童權(quán)利是立法首要目的

《草案》第一條即表示：“為了保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，規(guī)范學(xué)前教育實(shí)施，提高全民素質(zhì)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法。”這表明了立法的三個(gè)基本目的：保障權(quán)利，促進(jìn)發(fā)展，規(guī)范秩序。從價(jià)值的角度來看，權(quán)利、發(fā)展、秩序也是學(xué)前教育法的三個(gè)價(jià)值。權(quán)利是學(xué)前兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，發(fā)展是國家學(xué)前教育事業(yè)的整體發(fā)展，秩序是學(xué)前教育活動(dòng)的規(guī)范有序。三種價(jià)值密切聯(lián)系，相輔相成。

這一規(guī)定也蘊(yùn)含著價(jià)值次序。權(quán)利保障是首要目的，其次是發(fā)展，再其次是秩序。促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，規(guī)范學(xué)前教育秩序，都是為了保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利。

“提高全民素質(zhì)”是這三個(gè)立法目的之上的根本目的。學(xué)前教育法通過平等和充分地保障一代代學(xué)前兒童的權(quán)利，最終提高全體國民的素質(zhì)。

確立權(quán)利保障的主要原則

權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)有原則可依。其原則應(yīng)體現(xiàn)學(xué)前教育平衡發(fā)展、充分發(fā)展的要求，體現(xiàn)學(xué)前教育權(quán)利平等、充分保障的精神。對(duì)此，《草案》主要規(guī)定了兩個(gè)原則：平等原則(第五條)、兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則(第十三條)。平等原則對(duì)應(yīng)著平衡發(fā)展的要求，兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則對(duì)應(yīng)著充分發(fā)展的要求。《草案》把政策要求轉(zhuǎn)化為法言法語。

按照平等原則，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童，不分本人及其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的民族、種族、性別、戶籍、職業(yè)、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、身體狀況、受教育程度、宗教信仰等，依法享有平等接受學(xué)前教育的權(quán)利。這有助于縮小不同群體和階層之間、城市和農(nóng)村之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的學(xué)前教育差距。平等原則適用于調(diào)整不同兒童之間的社會(huì)關(guān)系。當(dāng)然，平等并不等于制度待遇的任何方面都毫無差異。平等原則允許甚至鼓勵(lì)在制度上給予弱勢(shì)兒童以合理、適度的優(yōu)惠性差別待遇。

兒童優(yōu)先和兒童利益最大化也是《草案》明確提出的重要原則。兒童優(yōu)先是指在制定涉及學(xué)前兒童的法律法規(guī)、政策規(guī)劃，配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求。這一原則可用來調(diào)整兒童與其他主體之間的社會(huì)關(guān)系，主要適用于資源有限和權(quán)利沖突的情形。兒童利益最大化可以解釋為，在既定的資源、權(quán)利、制度和政策安排之下，采取最有效的手段、最大程度提升學(xué)前兒童的利益。兒童利益是廣泛的，包括形成德、智、體、美、勞等方面素質(zhì)的利益、機(jī)會(huì)和便利，涵蓋了兒童作為權(quán)利主體，在健全的人類環(huán)境中依據(jù)其身心特點(diǎn)獲得全面、綜合發(fā)展的機(jī)會(huì)。最大化可以從寬度和高度兩個(gè)維度來理解：一項(xiàng)有關(guān)學(xué)前兒童的舉措或行動(dòng)應(yīng)考慮如何最廣泛地促進(jìn)兒童多方面的發(fā)展及如何最大程度地提升兒童相關(guān)方面的素質(zhì)。

《草案》把兒童優(yōu)先和兒童利益最大化結(jié)合起來，表述為一個(gè)法律原則，是一個(gè)制度創(chuàng)新。由于這一原則的高度指導(dǎo)性，如果規(guī)定在征求意見稿的“總則”部分，可能是更適當(dāng)?shù)?。另外，《草案》并沒有詳細(xì)界定原則的內(nèi)涵。這可以留待法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法、司法和社會(huì)實(shí)踐去發(fā)展。它在實(shí)踐中也必定會(huì)發(fā)展出具有中國特色的元素和內(nèi)涵。

保障學(xué)前兒童的系列權(quán)利

學(xué)前兒童在幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中，應(yīng)受法律保障的權(quán)利是廣泛的。這些權(quán)利可劃分為三個(gè)層面：享有成年人所享有的某些權(quán)利，如生命健康權(quán)、隱私權(quán)等;享有作為未成年人所享有的權(quán)利，如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等;享有作為學(xué)前兒童所享有的權(quán)利。對(duì)于這些權(quán)利，《草案》都有直接或間接涉及，但作為一項(xiàng)教育立法，重點(diǎn)規(guī)定了適齡兒童所享有的接受學(xué)前教育的權(quán)利。這些權(quán)利主要體現(xiàn)在“學(xué)前兒童”一章之中，基本構(gòu)成了一個(gè)權(quán)利體系。

《草案》規(guī)定的主要是受教育權(quán)。這一權(quán)利又包括受教育過程中的人格尊嚴(yán)權(quán)、游戲的權(quán)利、受到平等對(duì)待的權(quán)利。學(xué)前兒童有權(quán)接受符合其人格尊嚴(yán)的教育;有權(quán)進(jìn)行正常的游戲、娛樂活動(dòng);有權(quán)要求教育者平等對(duì)待自己和其他兒童。

此外，還有三項(xiàng)重要的權(quán)利。第一，免試入園的權(quán)利，即學(xué)前兒童進(jìn)入幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受學(xué)前教育，除必要的身體健康檢查外，有權(quán)不接受任何形式的考試或者測(cè)試。第二，享有普惠性學(xué)前教育的權(quán)利，即學(xué)前兒童有權(quán)享受政府提供的普惠性學(xué)前教育;經(jīng)濟(jì)困難家庭和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的學(xué)前兒童的此種權(quán)利受到優(yōu)先保障。第三，享有免費(fèi)學(xué)前教育的權(quán)利，即符合特定條件的學(xué)前兒童有權(quán)享受免費(fèi)的學(xué)前教育。

規(guī)定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

學(xué)前兒童是無民事行為能力人，他們權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于有關(guān)其他主體的制度安排。《草案》以保障學(xué)前兒童權(quán)利為核心，規(guī)定了政府、教育行政部門、幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、保育教育人員、學(xué)前兒童的父母或其他監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)，以及違反法定職責(zé)或義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這一機(jī)制是一套龐大的、分工配合的系統(tǒng)，主要有三方面功能。

首先，通過規(guī)定相關(guān)主體的積極義務(wù)，為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供有利的資源、機(jī)會(huì)和條件;其次，通過規(guī)定相關(guān)主體的消極義務(wù)，預(yù)防和避免侵害權(quán)利的行為發(fā)生;再其次，通過制裁違法行為，保護(hù)受到侵害的權(quán)利。這些規(guī)定直面“入園難”“入園貴”的現(xiàn)實(shí)問題，有助于切實(shí)保障學(xué)前兒童權(quán)利。

(作者單位：復(fù)旦大學(xué)、教育部政法司與復(fù)旦大學(xué)共建教育立法研究基地)