拯救“問題少年”亟待激活更多法律手段 可分別設(shè)計兩種制度

8月17日起，預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案二次審議稿在中國人大網(wǎng)公布，向社會公眾公開征求意見，截止日期為9月30日。

未成年人健康成長是全社會高度重視的問題，未成年人犯罪問題一再刺痛社會公眾的神經(jīng)。6月1日，最高人民檢察院發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書(2014—2019)》顯示，未成年人犯罪數(shù)量在連續(xù)多年下降趨于平穩(wěn)后有所回升，侵害未成年人犯罪數(shù)量呈上升態(tài)勢。

而此次預(yù)防未成年人犯罪法修訂工作中，有一個問題各界高度關(guān)注，那就是收容教養(yǎng)。草案二審稿不再使用“收容教養(yǎng)”這一概念，而是將有關(guān)措施納入專門教育。草案二審稿第四十五條規(guī)定：未成年人有刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估，公安機關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育。省級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的實際情況，至少確定一所專門學(xué)校按照分校區(qū)、分班級等方式設(shè)置專門場所，對前款規(guī)定的未成年人進行矯治教育。前款規(guī)定的專門場所實行嚴格管理，司法行政、公安等部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

如何對待不滿法定刑事責(zé)任年齡的未成年人犯罪，一直是司法實踐中的難題。一些業(yè)內(nèi)專家在接受《法治日報》記者采訪時指出，從某種角度講，收容教養(yǎng)制度的去留及改革，是此次預(yù)防未成年人犯罪法修法成敗的關(guān)鍵所在。收容教養(yǎng)制度到底該何去何從?該如何對這一制度進行科學(xué)合理的改革?對于一些低齡嚴重暴力犯罪的未成年人該如何進行有效的矯治?一系列問題值得考量。

收容教養(yǎng)制度存缺陷

近年來，低齡未成年人暴力犯罪案件屢屢見諸報端，極大地刺激著公眾神經(jīng)。此前，在今年8月初召開的記者會上，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉曾表示，預(yù)防未成年人犯罪不是簡單地依靠加重刑罰就可以解決的問題，總體上仍應(yīng)堅持對違法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。對于未成年人犯罪，特別是對于公眾關(guān)切的因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人，不能簡單地“一關(guān)了之”，也不能“一放了之”，應(yīng)充分運用刑法規(guī)定的收容教養(yǎng)制度。

我國的收容教養(yǎng)制度借鑒了前蘇聯(lián)、朝鮮等一些社會主義國家的做法，形成于新中國成立初期。“收容教養(yǎng)”一詞最早出現(xiàn)于1952年兩高三部聯(lián)合發(fā)布的《對少年犯收押界限、捕押手續(xù)和清理等問題的聯(lián)合通知》，1956年中央有關(guān)部門文件首次明確將收容教養(yǎng)作為針對犯罪行為尚不夠負刑事責(zé)任未成年人的教育矯治措施。

1979年刑法規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長或者監(jiān)護人加以管教;在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)。至此，收容教養(yǎng)作為一項制度首次從法律上得以明確。

此后，公安部陸續(xù)出臺一系列文件，對收容教養(yǎng)的執(zhí)行內(nèi)容、適用條件等問題作出規(guī)定。1997年刑法修改時對收容教養(yǎng)有關(guān)條款進行了文字修改。1999年，預(yù)防未成年人犯罪法重申了刑法中關(guān)于收容教養(yǎng)的規(guī)定。與此同時，根據(jù)要求，1999年各省開始建立獨立的少年教養(yǎng)管理所(隊)。

應(yīng)當(dāng)看到，收容教養(yǎng)制度自建立以來在歷史發(fā)展進程中發(fā)揮了積極作用，但與此同時，也暴露出一些缺陷。由于多年來實踐中一直參照勞動教養(yǎng)程序執(zhí)行，收容教養(yǎng)并沒有脫離傳統(tǒng)意義上的監(jiān)獄收押集中管理的執(zhí)行方式，因此出現(xiàn)了諸如“只重視關(guān)押，忽視教育矯治”“有收容、沒教養(yǎng)”等現(xiàn)象。此外，還有反映認為，收容教養(yǎng)的未成年人長期與未成年犯共同關(guān)押，極易導(dǎo)致交叉感染，對其身心健康成長造成負面影響。而過早貼上罪犯標(biāo)簽，容易使這些孩子仇恨社會，難以融入正常社會生活，容易重新走上犯罪道路。

值得關(guān)注的是，2013年之后，各地收容教養(yǎng)的數(shù)量明顯下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”后，未再決定或者幾乎不再決定使用收容教養(yǎng)，有的地方雖然仍在適用，但控制極為嚴格。

“可以說，是立法的不健全導(dǎo)致收容教養(yǎng)措施并不是很成功，沒有實現(xiàn)其設(shè)立價值和應(yīng)有功能。”中國政法大學(xué)副教授、未成年人事務(wù)治理與法律研究基地執(zhí)行副主任苑寧寧分析指出，目前收容教養(yǎng)存在一些突出問題，除了“收容”一詞的社會觀感不好容易引起誤解之外，收容教養(yǎng)的相關(guān)法律規(guī)定，包括決定程序、執(zhí)行場所、執(zhí)行方式等還都不是很清楚，收容教養(yǎng)制度中限制人身自由的合法性也受到質(zhì)疑。

收容教養(yǎng)去留存爭議

處置未成年人嚴重暴力犯罪，法律不能缺位。顯然，對收容教養(yǎng)制度進行改革勢在必行。此次預(yù)防未成年人犯罪法修改的前期立法過程中，關(guān)于收容教養(yǎng)的去留問題就存在比較大的爭議，對于專門教育能否取代收容教養(yǎng)也存在不同的看法。針對草案二審稿第四十五條的規(guī)定，一些學(xué)者專家持謹慎態(tài)度。

“將收容教養(yǎng)和專門教育混為一談，跟目前世界各國未成年人司法發(fā)展趨勢是不相符合的。”在苑寧寧看來，專門教育無法取代收容教養(yǎng)。

首先，兩者適用對象完全不同。收容教養(yǎng)針對的是低齡嚴重暴力犯罪未成年人，這類未成年人的人身危險性比較大，要通過限制人身自由的方式進行更有強度的矯治來糾正，防止其再次危害社會。而專門教育針對的是有不良行為或者嚴重不良行為的未成年人，雖具有一定的強制性，但還達不到限制人身自由的程度，只不過跟普通學(xué)校相比對學(xué)生的管束相對更嚴格一些。因此，如果把人身危險性比較大的低齡嚴重暴力犯罪未成年人放到專門學(xué)校，不限制其人身自由，在某種程度上就可能會再次危害社會。其次，二者本質(zhì)不同。收容教養(yǎng)是限制人身自由的矯正措施，專門教育本質(zhì)上還是一種教育。按照目前草案的規(guī)定，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估，公安機關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育。而按照法治社會的要求，對于限制人身自由的措施不應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)決定，而是應(yīng)當(dāng)司法化。

“因此，收容教養(yǎng)與專門教育，從適用對象、決定程序以及執(zhí)行方式包括期限來說，完全不是一類措施。而且，專門教育解決不了低齡未成年人嚴重暴力犯罪問題。這些年來，十一二歲的孩子嚴重暴力事件頻發(fā)，公眾普遍認為法律對這部分孩子并沒有足夠的強有力的措施。如果再混為一談，會更加導(dǎo)致沒有針對性的措施來應(yīng)對，損害法律的權(quán)威性。”在苑寧寧看來，立法的相對滯后是問題癥結(jié)所在，必須找準(zhǔn)問題并加以針對性的改革，才能滿足現(xiàn)實需要。

可分別設(shè)計兩種制度

“低齡未成年人犯罪不僅嚴重侵害了其他未成年人的合法權(quán)益，導(dǎo)致很多嚴重校園欺凌案件無法處理，也助長了這些低齡未成年人自身的主觀惡性，促使他們更加藐視社會規(guī)則，容易走上更嚴重的犯罪道路。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認為，當(dāng)前面臨的最大制度性難題，是如何對這部分未成年人進行教育矯治，預(yù)防其再次實施嚴重的犯罪行為。

佟麗華建議，針對低齡犯罪未成年人和有嚴重不良行為的未成年人分別設(shè)計兩種不同的制度：專門教育和強制教育。具體來說，專門教育由教育行政部門負責(zé)承辦，主要是教育矯治有嚴重不良行為的未成年人，由教育行政部門決定，司法機關(guān)配合;強制教育由司法行政部門負責(zé)承辦，公安機關(guān)對涉嫌實施了犯罪行為但不夠刑事責(zé)任年齡的未成年人提出意見，由檢察機關(guān)審查后決定是否移交人民法院、是否進行強制教育以及期限由人民法院決定。

佟麗華特別強調(diào)，開展強制教育制度，各省幾乎不需要再單獨建設(shè)新的場所。“各省原來一般都有未成年人勞教所，場地都是現(xiàn)成的，原來那些實施嚴重犯罪但因為刑事責(zé)任年齡不夠不予處罰的未成年人，一般也都是送入未成年人勞教所進行教育矯治”。