強(qiáng)化法律責(zé)任追究遏制信息披露

信息披露制度是證券市場的基石，以強(qiáng)有力的法律責(zé)任追究保障信息披露制度得到切實(shí)有效執(zhí)行，是信息披露監(jiān)管的最主要也是最后手段。新證券法通過第197條、第85條等條款，明顯加大了對上市公司等主體信息披露違法行為的懲治力度與廣度，完善了行政法律責(zé)任與民事賠償責(zé)任體系。

首先，在整體上大幅度提高罰款力度的同時，區(qū)分了不同樣態(tài)信息披露違法行為的行政法律責(zé)任層次，重點(diǎn)打擊虛假記載、誤導(dǎo)性陳述與重大遺漏，尤其是那些嚴(yán)重財務(wù)舞弊和通過違規(guī)占用、擔(dān)保侵害公眾公司及其股東利益的欺詐行為。新證券法下，信息披露義務(wù)人違反有關(guān)及時披露、公平披露等要求，構(gòu)成未按照規(guī)定披露，罰款幅度是50萬元以上500萬元以下;信息披露義務(wù)人報送的報告或者披露的信息有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，罰款幅度是100萬元以上1000萬元以下。這樣規(guī)定，既貫徹了違法必究的原則，普遍增強(qiáng)了威懾，又針對不同違法行為的性質(zhì)與危害程度，拉開了行政處罰梯次。

其次，在繼續(xù)聚焦發(fā)行人行政違法責(zé)任的同時，突出拓展了控股股東、實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形。新證券法下，發(fā)行人包含了所有需要披露股票、債券發(fā)行文件的公司與需要持續(xù)披露定期報告、臨時報告的“上市公司、公司債券上市交易的公司、股票在國務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國性證券交易場所交易的公司”。同時，追究發(fā)行人控股股東、實(shí)際控制人的責(zé)任，已經(jīng)不再局限于組織、指使發(fā)行人實(shí)施信息披露違法的積極行為，也包括隱瞞相關(guān)事項(xiàng)、導(dǎo)致發(fā)行人信息披露違法這種更為常見的消極行為。兩種情形下，控股股東、實(shí)際控制人均應(yīng)受到與發(fā)行人同等程度的行政處罰。

第三，在追究發(fā)行人與其控股股東、實(shí)際控制人等單位責(zé)任的同時，強(qiáng)化對各層面責(zé)任人員的追究。新證券法下，應(yīng)受到追究的直接負(fù)責(zé)的主管人員與其他直接責(zé)任人員，不再局限于發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級管理人員，同樣拓展至控股股東、實(shí)際控制人的董事、監(jiān)事、高級管理人員。未按照規(guī)定披露情形下的罰款幅度是20萬元以上200萬元以下，虛假記載、誤導(dǎo)性陳述與重大遺漏情形下的罰款幅度是50萬元以上500萬元以下。而且，根據(jù)近年的證券執(zhí)法實(shí)踐，直接參與上市公司財務(wù)舞弊或者侵害上市公司利益的中層人員、核心雇員，乃至幫助、教唆發(fā)行人實(shí)施信息披露違法的外部人員，也會被認(rèn)定為直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員。

第四，在注重追究發(fā)行人與相關(guān)人員責(zé)任的同時，以同樣力度追究其他信息披露義務(wù)人與相關(guān)人員的責(zé)任。近年來，受到證監(jiān)會調(diào)查處罰的其他信息披露義務(wù)人，從違反披露要求的大額持股披露義務(wù)人、上市公司收購人，逐步拓展至重組上市、上市公司重大資產(chǎn)交易中實(shí)施財務(wù)舞弊或者隱瞞重大事項(xiàng)的標(biāo)的公司及其董事、高級管理人員以及股東，以及隱瞞一致行動關(guān)系、股份代持關(guān)系或者參與上市公司治理過程中不當(dāng)披露相關(guān)信息的上市公司股東。新證券法第78條明確，發(fā)行人之外的其他信息披露義務(wù)人，既可以由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定。

第五，在強(qiáng)化行政法律責(zé)任的同時，加大了民事賠償責(zé)任的范圍與力度。新證券法下，信息披露違法民事賠償責(zé)任的適用情形，不再局限于證券發(fā)行文件或者持續(xù)披露文件存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，也拓展至未按照規(guī)定披露;民事賠償責(zé)任的適用主體，不再局限于發(fā)行人及其有關(guān)人員，也包括其他信息披露義務(wù)人;發(fā)行人控股股東、實(shí)際控制人承擔(dān)連帶賠償?shù)臍w責(zé)原則，也不再是過錯責(zé)任，而是與發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員一樣，適用過錯推定責(zé)任;同時，不僅是保薦人、承銷的證券公司，其直接責(zé)任人員也應(yīng)按過錯推定原則承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

新證券法的實(shí)施，既充實(shí)、完善了追究信息披露違法責(zé)任的立法基礎(chǔ)，也提出了如何通過精細(xì)執(zhí)法、精準(zhǔn)打擊，真正遏制信息披露違法的諸多新課題。一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以人為本”，抓住核心董事、高級管理人員和控制股東、實(shí)際控制人這些“關(guān)鍵少數(shù)”，實(shí)行重點(diǎn)打擊;同時，應(yīng)關(guān)注到主要資本市場法域追究發(fā)行人責(zé)任的最新趨勢，研究與解決中小股東可能受到的“二次傷害”與“循環(huán)賠償”問題。其次，應(yīng)研究推進(jìn)行政處罰、刑事追究、民事賠償三種責(zé)任手段之間的呼應(yīng)、支持、互補(bǔ)與協(xié)調(diào)銜接，盡快研究修訂信息披露違法民事賠償責(zé)任司法解釋，盡快研究調(diào)整違規(guī)披露、不披露重要信息罪的刑事移送標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步優(yōu)化以行政處罰為主干，以刑事追究為后盾，以民事賠償責(zé)任為補(bǔ)充的三位一體的責(zé)任追究體系與執(zhí)法機(jī)制。三是在新證券法引入鼓勵自愿性披露，允許發(fā)行人董事、監(jiān)事、高級管理人員對發(fā)行文件和定期報告表示異議等機(jī)制后，盡快研究發(fā)布相應(yīng)的安全港規(guī)則。(作者系中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授 張子學(xué))